Introduzione
La questione di chi abbia diritto a costituire una rappresentanza sindacale aziendale (RSA) attraversa, da oltre cinquant’anni, una delle linee di faglia più delicate del diritto sindacale italiano. In gioco vi è il bilanciamento tra la libertà di organizzazione sindacale, garantita dall’art. 39 della Costituzione, e il potere dell’imprenditore di scegliere con chi negoziare, espressione della libertà di iniziativa economica dell’art. 41 Cost.
Negli ultimi tre anni questo equilibrio è stato ridisegnato due volte dalla Corte costituzionale, e un recentissimo intervento della Cassazione (sent. n. 27541/2026) ne ha fornito, per la prima volta, le coordinate applicative concrete. Prima di affrontare la pronuncia più recente, è utile ripercorrere l’evoluzione della materia.
1. Il testo originario del 1970: la centralità delle confederazioni
Nella sua formulazione originaria, l’art. 19 dello Statuto dei Lavoratori (legge n. 300/1970) consentiva la costituzione di RSA, a iniziativa dei lavoratori, in ogni unità produttiva, nell’ambito:
- delle associazioni aderenti alle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale;
- delle associazioni sindacali, non affiliate a tali confederazioni, che fossero firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro applicati nell’unità produttiva.
Il sistema, nella prassi applicativa, finì per attribuire un ruolo privilegiato alle organizzazioni confederali storiche (CGIL, CISL, UIL), identificate pressoché automaticamente come “maggiormente rappresentative”. Era un impianto coerente con il modello di relazioni industriali dell’epoca, ma strutturalmente chiuso al pluralismo sindacale che si sarebbe sviluppato nei decenni successivi.
2. Il referendum abrogativo del 1995: la sottoscrizione del contratto come criterio esclusivo
Il referendum del giugno 1995 abrogò la lettera a) dell’art. 19, eliminando il criterio dell’affiliazione confederale. Da quel momento, l’accesso alla costituzione della RSA restò legato al solo criterio residuo: la sottoscrizione del contratto collettivo, nazionale o aziendale, applicato nell’unità produttiva. Il referendum superò il monopolio delle confederazioni storiche, ma non eliminò la natura selettiva della norma: la sostituì con un diverso meccanismo di accreditamento, questa volta fondato sulla contrattazione collettiva.
Il nuovo assetto normativo superò il vaglio di legittimità costituzionale con la sentenza della Corte costituzionale n. 244 del 1996, che riconobbe nel criterio della sottoscrizione un indice idoneo — non l’unico concepibile, ma ragionevole — a selezionare le organizzazioni sindacali realmente in grado di incidere sulle dinamiche negoziali in azienda, nel necessario bilanciamento tra libertà sindacale e libertà d’impresa.
3. La sentenza n. 231/2013: dalla firma alla partecipazione alla trattativa
Il nodo irrisolto del criterio post-referendario emerse con chiarezza nella vicenda che ha coinvolto la FIOM presso gli stabilimenti del gruppo Fiat. La sigla sindacale, pur avendo preso parte attiva alle trattative per i contratti aziendali, non li aveva sottoscritti per ragioni di merito negoziale; su questa base le era stata negata la possibilità di costituire una RSA.
Con la sentenza n. 231/2013, la Corte costituzionale dichiarò l’illegittimità dell’art. 19, primo comma, lett. b), nella parte in cui non estendeva il diritto anche ai sindacati che, pur non firmatari, avessero comunque partecipato alla negoziazione del contratto applicato in azienda. La Corte ritenne irragionevole che il solo dissenso espresso in sede di firma — una scelta di merito, non di metodo — potesse tradursi nell’esclusione totale dalle prerogative sindacali del Titolo III dello Statuto, con una disparità di trattamento non giustificabile alla luce degli artt. 2, 3 e 39 Cost. Da quel momento, dunque, l’art. 19 riconosce il diritto alla RSA a due categorie di sindacati: i firmatari del contratto applicato e i sindacati che, pur non firmatari, abbiano partecipato alla relativa trattativa.
4. Il modello del pubblico impiego e il Testo Unico sulla Rappresentanza del 2014
Parallelamente, nel settore del lavoro pubblico contrattualizzato si è consolidato un sistema di misurazione oggettiva della rappresentatività sindacale, disciplinato dagli artt. 42 e 43 del d.lgs. n. 165/2001: l’ammissione alle trattative per i contratti collettivi nazionali è subordinata al raggiungimento di una soglia del 5%, calcolata come media tra dato associativo (percentuale delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali) e dato elettorale (percentuale dei voti ottenuti nelle elezioni delle rappresentanze unitarie).
Nel settore privato, un meccanismo con finalità analoghe — sebbene privo di efficacia diretta nei confronti dei soggetti non aderenti — è stato introdotto dal Testo Unico sulla Rappresentanza sottoscritto il 10 gennaio 2014 da Confindustria, CGIL, CISL e UIL, che adotta anch’esso la media ponderata tra dato associativo ed elettorale come criterio di misurazione della rappresentatività ai fini della contrattazione collettiva nazionale. Questi due sistemi, pur restando estranei ai rapporti sindacali di diritto privato esterni al perimetro confederale, costituiranno — come si vedrà — il riferimento tecnico a cui la giurisprudenza più recente ha attinto per analogia.
5. La sentenza costituzionale n. 156/2025: il terzo criterio della rappresentatività comparativa
Il vero punto di svolta più recente è la sentenza della Corte costituzionale n. 156/2025 (decisione dell’8 ottobre 2025, depositata il 30 ottobre, pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 5 novembre 2025), resa su ordinanza del Tribunale di Modena nell’ambito di una controversia tra il sindacato ORSA e la società di trasporto pubblico locale SETA S.p.A., che aveva negato al sindacato — non firmatario e mai ammesso alle trattative aziendali, pur con una presenza organizzativa consistente attestata da iscritti e partecipazione a scioperi — il diritto di costituire una RSA.
La Corte ha rilevato che, nel settore privato esterno al sistema interconfederale, il datore di lavoro non è giuridicamente obbligato a trattare con tutte le organizzazioni sindacali presenti in azienda, e che l’unico limite al suo potere di selezione è la clausola generale di buona fede nelle trattative (art. 1337 c.c.). Un simile assetto, se lasciato privo di correttivi, consente al datore di escludere dalla tutela promozionale del Titolo III sindacati anche effettivamente rappresentativi, semplicemente rifiutando di trattare con loro: una conseguenza che la Corte ha giudicato in contrasto con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e con la libertà sindacale (art. 39 Cost.), generando un “vuoto di tutela” non altrimenti colmabile.
Di fronte a questo vulnus, la Corte ha scartato sia una pronuncia meramente demolitoria — che avrebbe lasciato ai giudici di merito il compito di misurare empiricamente la rappresentatività, senza alcun parametro legale — sia una formula additiva fondata su nozioni indeterminate come rappresentatività “maggioritaria” o “significativa”. Ha scelto invece, come soluzione interinale in attesa di un intervento organico del legislatore, un criterio già presente in diverse discipline di settore (dal d.lgs. n. 276/2003 al più recente d.lgs. n. 36/2023, Codice dei contratti pubblici): quello della rappresentatività comparativa sul piano nazionale.
Il dispositivo ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 19, primo comma, nella parte in cui non prevede che le rappresentanze sindacali aziendali possano essere costituite a iniziativa dei lavoratori anche nell’ambito delle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, indipendentemente dalla sottoscrizione del contratto o dalla partecipazione alla trattativa. La Corte ha però lasciato espressamente aperti i profili attuativi: non ha indicato né il perimetro entro cui effettuare il confronto tra sindacati, né il metodo per misurare in concreto la rappresentatività comparativa.
6. Sentenza n. 27541/2026: le regole applicative della Cassazione
Il vuoto operativo è stato recentemente colmato dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 27541/2026 (sez. lavoro, dep. 22 ottobre 2026), pronunciata in una controversia tra un sindacato di base e una società operante nel settore dei servizi, in cui il nuovo criterio costituzionale si è rivelato determinante per la decisione. La Cassazione in tale sentenza ha ritenuto di dover “dare concreta applicazione ai principi espressi dal Giudice delle leggi”, enunciando tre principi di diritto.
Il perimetro della comparazione. La Cassazione esclude che il confronto tra sindacati possa fondarsi sulle “categorie” della contrattazione collettiva, nozione che ha ritenuto inutilizzabile a questo fine. Uno stesso ambito produttivo può infatti essere regolato da contratti diversi, stipulati da soggetti negoziali differenti sia sul fronte datoriale sia su quello sindacale, rendendo la nozione di categoria contrattuale non univoca. Il perimetro rilevante è invece il settore di attività effettivamente svolta dall’impresa (o dall’unità produttiva interessata), da accertare attraverso indici oggettivi e pubblici: il codice ATECO risultante dal registro delle imprese, l’oggetto sociale, l’inquadramento ai fini previdenziali INPS, il contratto collettivo applicato ai fini del calcolo del minimale contributivo.
Il metodo di misurazione. Per accertare la rappresentatività comparativa, la Corte richiama — in via di analogia, non di applicazione diretta — i meccanismi già collaudati nel pubblico impiego contrattualizzato (artt. 42-43 d.lgs. n. 165/2001) e nel Testo Unico sulla Rappresentanza del 2014: la media tra dato associativo (le deleghe sindacali) e dato elettorale (i voti nelle elezioni di RSU o RSA), quest’ultimo ove disponibile. Questa media va confrontata con l’analoga media di rappresentatività espressa da tutti i sindacati firmatari del contratto collettivo “leader” del settore considerato. La Corte esclude, invece, in modo netto, che la soglia del 5% prevista per l’ammissione alla contrattazione collettiva nazionale possa essere trasposta automaticamente come requisito minimo per la costituzione della RSA. Tale soglia è infatti funzionale a una finalità diversa e non prevista dal dispositivo della sentenza costituzionale.
L’onere della prova. La qualità di associazione sindacale comparativamente più rappresentativa deve sussistere al momento dell’iniziativa dei lavoratori diretta alla costituzione della RSA, e costituisce fatto costitutivo del relativo diritto. L’onere di provarla grava, secondo le regole generali (art. 2697, primo comma, c.c.), sul sindacato che la rivendica; in assenza di dati ufficiali o certificati, la prova può tuttavia essere fornita anche attraverso presunzioni semplici, purché gravi, precise e concordanti (art. 2729 c.c.).
7. Le implicazioni pratiche e gli scenari aperti
La sentenza n. 27541/2026 non introduce un nuovo principio costituzionale — quello è già stato affermato dalla Consulta nel 2025 — ma rappresenta il primo tentativo sistematico di tradurlo in regole applicabili nel contenzioso concreto. Si tratta, in questo senso, di una supplenza giurisprudenziale dichiaratamente provvisoria: i criteri elaborati non sono imposti dalla sentenza costituzionale, ma costruiti dalla Cassazione per analogia su modelli regolatori già esistenti, e restano suscettibili di essere superati da una futura disciplina legislativa organica.
Per le imprese, la pronuncia comporta che il rifiuto di riconoscere una RSA a un sindacato non firmatario non può più fondarsi sulla sola circostanza che quel sindacato non abbia partecipato alla trattativa: occorre verificare, caso per caso, se esso possa comunque vantare una rappresentatività comparativa rilevante nel settore di riferimento, con un conseguente aggravio degli accertamenti da compiere in sede di eventuale contenzioso ex art. 28 St. Lav.
Per le organizzazioni sindacali non firmatarie, si apre una via di accesso ulteriore alle prerogative del Titolo III, condizionata però a un onere probatorio non sempre agevole da assolvere, specie quando mancano dati elettorali certificati o un sistema pubblico di rilevazione della rappresentatività nel settore privato, che a oggi — diversamente dal pubblico impiego — non esiste.
Va infine segnalato che la stessa Corte di Cassazione, in una pronuncia più recente (Cass. n. 25184/2026), ha già chiarito che il nuovo criterio della rappresentatività comparativa, elaborato per la costituzione della RSA ai sensi dell’art. 19, non si estende alla diversa legittimazione ad agire contro le condotte antisindacali ai sensi dell’art. 28 dello Statuto, per la quale continua a essere sufficiente la sola dimensione nazionale del sindacato, senza necessità di comparazione con altre organizzazioni. Il tema, dunque, resta in evoluzione, e un intervento organico del legislatore — più volte sollecitato dalla stessa Corte costituzionale — appare l’unica via per superare la fase di assestamento giurisprudenziale in cui la materia si trova attualmente.
A cura di Avv. Francesca Salituro – SaF Legal
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